Protection et mise en valeur des villes historiques - L’action du Conseil de l’Europe

Les fondements de l’action

• La Déclaration d’Amsterdam en 1975 affichera un projet de charte européenne du patrimoine architectural. Elle constitue le début de la prise en compte du patrimoine à l’échelle de la ville et fait apparaître une notion de patrimoine architectural européen constitué par l’ensemble des villes anciennes.
• La Convention de Grenade en 1985 confirmera la position de la déclaration précédente. Elle portera sur deux points principaux : le contenu des mécanismes de préservation et le contenu d’une politique de conservation articulée autour de deux orientations, à savoir le principe de conservation intégrée, fondé sur la prise en compte de la dimension patrimoniale à tous les niveaux de l’aménagement et à tous les échelons administratifs, et les différentes modalités d’information et de participation des habitants dans le processus de décision.
• La Convention de La Valette en 1992 portera sur la protection du patrimoine archéologique.

Ces textes fondateurs seront complétés par deux autres : la Convention européenne du Paysage en 2000, inscrivant le paysage dans une dimension patrimoniale, et La Convention de Faro en 2005, élargissant l’approche patrimoniale en affichant de nouveau la notion de patrimoine européen et en en faisant un facteur indissociable de la cohésion sociale et du développement économique.

Les outils de l’action

Durant quarante ans, le programme de coopération et d’assistance technique constituera l’outil d’intervention privilégié du Conseil de l’Europe. Plusieurs projets seront mis en œuvre (128) dans de nombreux pays (33) et mobiliseront une grande quantité d’experts (2775) dans de nombreux domaines concernant le patrimoine. Ces actions répondront à des demandes d’assistance des gouvernements pour éclairer et favoriser la résolution de problèmes complexes de patrimoine culturel tant en termes de protection que de gestion aux différents niveaux de décision.
Ces interventions s’appuieront sur des actions concrètes débouchant, le plus souvent, sur l’élaboration de bonnes pratiques, le renforcement institutionnel, l’élaboration d’outils de gestion, la formulation de stratégies opérationnelles, etc… Dans le cadre de ce programme une cellule d’appui juridique a été créée. Son rôle fut d’intervenir à la demande principalement des pays d’Europe Orientale pour faire évoluer et adapter leur législation concernant la protection et la mise en valeur du patrimoine. Ces interventions ont eu pour but le rapprochement des cadres législatif de ces pays des standards européens portés par le Conseil de l’Europe.

L’intervention du Conseil de l’Europe sur les villes historiques

Première étape 1980-1998

Durant cette période, quarante-quatre projets ont porté sur des problématiques spécifiques à la gestion des villes historiques. Cet ensemble d’interventions débutera en 1977 avec la ville de Brisach-am-Rheim (Allemagne) et concernera de nombreux pays, tels que :

• l’Espagne (Tolède, Ibiza, Cadiz …)
• le Portugal (Evora, Guimares, Lisbonne …)
• l’Italie (Urbino, Tropea, Noto…)
• la France (Carcassonne ,…)
• la Turquie (Safranbolu …), etc…

Avec la chute du mur, le territoire d’intervention va s’élargir et s’accompagner d’une demande de coopération relativement importante. Ainsi des villes, telles Cracovie, Telc, Vilnius, Tallin, Stanjel, Pecs, Rostov-Veliky, Riga…., rejoindront le club des villes faisant l’objet de demande d’expertise de la part du Conseil de l’Europe.
Jusqu’en 1998, ces interventions demeureront essentiellement du domaine de l’expertise faisant l’objet d’une ou deux missions de courte durée. Elles se dérouleront suivant des schémas méthodologiques relevant d’un corpus partagé.

Une démarche commune

Sur l’ensemble des dossiers, les démarches s’organisent pratiquement sur une même logique déclinée en trois étapes

• la lecture d’une situation existante et la construction d’une problématique fondée sur l’analyse des risques auxquels est soumis l’espace urbain étudié,
• la proposition d’un cadre méthodologique à partir duquel se structurera l’ensemble des recommandations,
• un champ de réponses diversifiées adapté à la situation locale portant sur un ou plusieurs volets
• une stratégie globale ciblant les directions d’interventions et les thèmes prioritaires,
• l’esquisse d’une logique de planification définissant le cadre général dans lequel doivent s’inscrire les actions à mener dans le temps,
• les actions opérationnelles à mettre en œuvre dans un futur proche pour enrayer le processus de dégradation. Elles peuvent porter sur plusieurs démarches, tant techniques, juridiques, financières, foncières, d’intervention sur des bâtiments … que politiques, participation des habitants, structures ad hoc, etc…

Des thèmes récurrents

La dimension patrimoniale concerne toujours un ensemble urbain au minimum à l’échelle du quartier. Elle se définit à partir de ses éléments les plus caractéristiques (structure urbaine, éléments identitaires, morphologie, type d’habitat et d’immeuble …) autant que par l’histoire des lieux.
Le logement est systématiquement associé à la dimension patrimoniale et constitue la clef de la reconquête des centres historiques.
La mobilité est souvent identifiée dans une perspective d’évolution (limitation de la circulation automobile, rôle des transports en commun…) comme un élément complémentaire de tout projet de réhabilitation.
La dimension sociale s’affiche de plus en plus dans les dernières expertises en raison des situations particulières des habitants des quartiers concernés (fragilité liée aux revenus, à l’âge, etc.)
Le thème de la gouvernance apparaît régulièrement sous différentes rubriques, telles que la participation des habitants et la mise en place de structures techniques relevant de la municipalité chargée de gérer l’ensemble des problèmes et des actions liés à la réhabilitation.
Cette démarche évoluera à partir des années 1990 en articulant quasiment systématiquement quatre thèmes dans le plupart des interventions.
- La dimension patrimoniale
C’est la caractéristique fondamentale des tissus anciens supports du logement. Cela conduit à l’apprécier dans sa globalité, de l’architecture la plus noble au registre le plus modeste qualifié par sa morphologie, sa trame urbaine, sa cohérence. C’est bien la totalité de l’ensemble urbain - bâti et espace public - qui est porteur d’une valeur patrimoniale. La requalification du parc de logements comme finalité conduit à traiter le patrimoine comme ressource à exploiter. Cette approche rejoindra les préoccupations exprimées dans le cadre des politiques de développement durable.
- La dimension sociale
Lorsqu’ils n’ont pas fait l’objet de processus de réhabilitation, les quartiers anciens abritent, le plus souvent, des populations modestes, âgées, défavorisées, voire culturellement diverses. Ces secteurs se trouvent souvent fragilisés face à des processus de transformation urbaine engagés dans certaines villes. La politique de réhabilitation pose nécessairement la question de la nature et la prise en compte des dimensions sociales et interculturelles du quartier, ainsi que des conditions à mettre en œuvre pour maintenir, voire renforcer la cohésion sociale.
- La dimension fonctionnelle
L’évolution des politiques en terme de mobilité (réduction du rôle de l’automobile, développement des transports en commun et des circulations douces) renforce les attraits dont peuvent bénéficier les quartiers anciens en terme de qualité résidentielle. Au-delà du bâti, la réponse à cette exigence conduit à valoriser la qualité des espaces publics en termes de valeur patrimoniale, d’accompagnement de l’habitat et de valeur d’usage et de lieu de sociabilité. Cette approche s’inscrit très clairement dans la perspective de la ville de la proximité.
- La gouvernance
Ce thème est aussi au cœur des orientations des expertises. Le quartier (qu’il soit central ou péricentral) constitue le lieu privilégié pour construire un projet partagé entre habitants et collectivités locales.
Les expertises fondées à l’origine sur une simple question de protection patrimoniale ont évolué vers la protection et la mise en valeur d’un modèle urbain dont les centres historiques (ou quartiers anciens) seraient le système de référence.

Deuxième étape 1998-2017

Deux éléments vont faire évoluer la stratégie du Conseil de l’Europe en matière de coopération d’assistance technique :

• les problématiques liées aux politiques de réhabilitation urbaine dans le centre historique et, plus particulièrement, la question du logement,
• les demandes issues des pays d’Europe orientale concernant non plus un problème particulier d’une ville, mais la mise en place d’une véritable stratégie d’ensemble pour la réhabilitation des centres historiques.

Cette situation se traduira par une évolution dans les modalités d’intervention avec la mise en place de programmes pluriannuels et la création d’une cellule d’appui technique en 2001.
Cette cellule élargira son action notamment à deux autres champs d’intervention : la mise en place de politiques de protection patrimoniale dans les Balkans (particulièrement au Kosovo de 2003 à 2014 à la suite des évènements traumatiques liés à la chute du communisme) et l’élaboration de politiques de valorisation patrimoniale à l’échelle d’un territoire tout d’abord de manière expérimentale en Slovénie de 1998 à 2002 et plus largement dans le Sud Est de l’Europe à partir de 2007.

L’intervention en Géorgie 1997-2000

Elle préfigurera l’évolution de la démarche. Celle-ci a été engagée à la demande du gouvernement géorgien pour assurer un appui technique auprès d’une Fondation créée afin de sauvegarder et mettre en valeur des éléments clefs du patrimoine national. Cet objectif était associé à l’idée que la reconnaissance partagée d’éléments culturels communs était susceptible de favoriser la cohésion nationale après les évènements de guerre civile de 1992. La mission confiée au Conseil de l’Europe a couvert plusieurs champs d’intervention :

• la mise en place d’un système de passeport associé aux différents monuments,
• une assistance pour la réhabilitation de monuments isolés,
• une assistance législative concernant la sauvegarde du patrimoine,
• une assistance technique engageant un processus de protection et de mise en valeur des centres historiques.

Cette dernière mission s’est déroulée de 1997 à 2000 sur la ville de Tbilissi. Elle a eu comme champ d’intervention la partie de ville la plus ancienne entourée de ses remparts et correspondant sensiblement à la ville médiévale d’origine. Une équipe de quatre architectes géorgiens a été missionnée pour, durant une période, engager l’établissement d’un fichier immobilier systématique permettant, notamment au niveau de chaque parcelle, la collecte d’informations concernant les caractéristiques patrimoniales (datation, morphologie du bâti, éléments d’architecture caractéristiques, sources iconographiques éventuelles, etc.), le niveau de conservation et d’altération et l’usage actuel.

Ce travail, conduit avec le concours du Conseil de l’Europe, a donné lieu à l’intervention de nombreux experts tant au niveau de l’accompagnement de la démarche que sur des thèmes techniques spécifiques (techniques de réhabilitation, politique de logement…) à partir d’expériences conduites dans d’autres pays (France, Belgique, Espagne, Portugal, …).
Au-delà de l’établissement de ce fichier, en ensemble d’éléments concernant le fonctionnement urbain de la vieille ville (espaces publics, équipements, circulations, services …) et les problèmes économiques et sociaux qui lui sont associés ont été identifiés. Cet état des lieux s’est accompagné d’un classement des bâtiments en termes de valeur patrimoniale et de la sélection de sites opérationnels supports de projets potentiels, permettant d’engager un processus de réhabilitation urbaine.
Cette production conduite par le ministère de la Culture a fait l’objet de communications au ministère du Logement et des Travaux Publics, ainsi qu’aux services municipaux. Ces travaux ont, par ailleurs, fait l’objet de communications dans le cadre d’expositions. Ils ont également été l’occasion de nombreux contacts avec la population dans le cadre de visites d’immeubles conduites lors du travail de terrain permettant d’apprécier son niveau d’attachement aux valeurs patrimoniales de la vieille ville. Ce travail engagé avec l’appui continu du Conseil de l’Europe a connu plusieurs prolongements comme l’intégration d’une partie des informations dans le cadre du plan d’urbanisme de Tbilissi, son prolongement sur l’ensemble de la ville historique en y intégrant les quartiers du XIX^e siècle et sa finalisation en document de production patrimoniale (12 000 immeubles concernés) et la reproduction de la démarche sur d’autres villes, telle que Batumi notamment.

Le programme régional Sud Caucase - Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie - 2003-2006

Ce programme débutera par un ensemble d’interventions en Arménie de 2003 à 2004 destinées à préfigurer le programme régional envisagé.

Une première mission de reconnaissance fut réalisée en 2003 par la cellule d’assistance technique à la demande du gouvernement arménien. Dans ses conclusions, elle a proposé d’engager un travail concernant la mise en valeur des villes historiques à partir de trois villes pilotes : Ashtarak, Goris et Gyumri. Le principe retenu s’est traduit par la mise en place d’une série d’ateliers associant les services centraux de l’État concerné par ces problématiques (urbanisme, environnement, culture) et les élus et services de chacune de ces villes. La finalité de cette démarche permit aux villes et aux services de l’État de redéfinir, dans le cadre de la mise en valeur et du développement des villes historiques, leur rôle respectif dans le processus de décentralisation engagé par l’État Arménien. Elle ébauchera une doctrine commune sur le thème de la protection et la mise en valeur des villes historiques, partagée par l’ensemble des partenaires et prenant en compte les spécificités arméniennes.

Cette approche se déroulera dans le cadre de trois ateliers. Elle permettra de faire avancer la notion de développement urbain fondé sur les ressources patrimoniales en dépassant l’antagonisme entre ces deux thèmes. Elle se concrétisera par l’identification d’un ensemble d’actions opérationnelles et la définition de leur contenu. Elle s’est également traduite par une vision élargie du patrimoine dépassant largement le niveau du monument et sa mise en perspective dans les processus de transformation urbaine conduisant aux notions de projet urbain et de politiques de réhabilitation urbaine. Ces réflexions permettront de préciser les outils opérationnels débouchant sur le principe de plan stratégique d’actions préfigurant celle de plan de référence développé ultérieurement.
Cette initiative sera confirmée et développée en 2005 dans le cadre du programme régional pour le Sud Caucase.

L’enchaînement successif de ces deux types d’interventions a eu plusieurs conséquences :

• La consécration d’un changement d’orientation dans l’approche patrimoniale dépassant les ambitions de la Convention de Grenade (1985). Il n’est plus seulement question de prendre en compte la spécificité du patrimoine pour l’intégrer dans tout projet d’urbanisme, mais de faire du patrimoine urbain le sujet et le support d’un projet de ville,
• La clarification des champs de l’action de la cellule d’appui technique créée en 2001,
• La formalisation des modalités d’action concernant la réhabilitation urbaine.

La dimension esquissée à l’occasion de missions antérieures (Valence et Lisbonne, notamment) prend, à l’occasion de ces deux interventions, toute sa dimension en associant et imbriquant patrimoine et territoire urbain et en actant un changement d’échelle notable

L’Initiative de Kiev

Ce programme initié en 2006 est issu de l’expérience de projets antérieurs développés dans le programme régional de mise en valeur du Patrimoine Culturel et Naturel pour la région du Sud Caucase (projet STAGE) concernant l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie.
Cinq pays étaient associés à l’origine à ce programme : les trois pays du Sud Caucase (Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie) issus de l’expérience précédente ainsi que la Moldavie et l’Ukraine. Ces pays se sont engagés à rechercher des modes de développement local destinés à améliorer le bien-être et la qualité de la vie urbaine dans le cadre d’une mise en œuvre de projets pilotes établis sur la base de la réhabilitation du patrimoine culturel dans les villes historiques. Les objectifs assignés à cette expérience, au niveau de chacune des villes retenues dans le cadre du programme, étaient les suivants :

• valoriser les ressources patrimoniales disponibles,
• gérer les contraintes propres à chaque ville,
• introduire le débat public dans le processus décisionnel,
• engager des processus de réhabilitation urbaine par l’adaptation et la réaffectation des bâtiments existants pour constituer un système de réponses à l’évolution de la ville dans un processus de développement durable.

Ce projet a concerné quarante-cinq villes qui furent sélectionnées pour leurs richesses culturelles et naturelles.
Cette démarche, engagée à partir de 2009, vise à établir pour une ville une stratégie de développement urbain décliné sous la forme d’ensembles de projets concrets. Elle est fondée sur l’identification et la valorisation des caractéristiques patrimoniales d’une ville, ou d’un quartier, comme support à la mise en œuvre d’une dynamique urbaine. Elle repose sur le principe que des éléments patrimoniaux pris dans le sens le plus large (quartiers anciens, ensemble de bâtiments ou bâtiments particuliers présentant un intérêt urbain, paysage, spécificité du site, etc.) constituent un système de ressources mobilisables dans le cadre d’un projet de développement local. Elle vise, aussi, à développer une approche spécifique en matière de politique de réhabilitation urbaine et permet de mettre en évidence les enjeux majeurs d’une ville en privilégiant un regard centré sur les principales ressources patrimoniales prises au sens large.
Sa formulation finale est le résultat d’un processus permettant de passer d’une situation existante à un projet de ville à travers les étapes suivantes :

• état des lieux, évaluation des problèmes, identification des défis auxquels la ville doit répondre,
• expression des objectifs à atteindre et stratégies à mettre en place,
• déclinaison d’un plan stratégique en actions opérationnelles.

Associés à la démarche, les principaux objectifs retenus ont été les suivants :

• accroître la sensibilisation à la valeur du patrimoine urbain et architectural,
• évaluer la capacité de l’adapter aux modes de vie contemporains tout en préservant ses qualités patrimoniales,
• développer la valeur pédagogique d’interventions exemplaires qui peuvent avoir un effet « boule de neige »,
• engager une réflexion et des débats sur les priorités afin de déterminer les actions les plus pertinentes et les plus emblématiques qui peuvent être mises en œuvre dans un délai de trois à cinq ans et de stimuler la revitalisation globale et à long terme des zones historiques menacées nécessitant des investissements substantiels et des efforts de longue haleine,
• organiser le déroulement d’un processus transversal en faisant intervenir des partenaires multiples (institutions de l’Etat, autorités locales, acteurs privés) dans le plan d’action global
• mettre en synergie des initiatives, actuellement dispersées, en vue d’un ensemble d’actions communes,
• encourager un large débat avec les habitants sur le devenir de leur cadre de vie afin qu’ils prennent conscience de la qualité de leur environnement historique et renforcer le rôle des élus qui sont tenus de gérer l’avenir de la ville et de promouvoir les projets bénéfiques.

Le projet de COMUS (Community Led Urbans Strategics for Historics Towns)

Ce projet s’est inscrit dans la poursuite du précédent en partenariat avec la Communauté Européenne dans le cadre du partenariat oriental. L’ensemble des travaux s’est déroulé de juin 2015 à 2017. Neuf villes pilotes ont été sélectionnées parmi les quarante-cinq ayant participé à l’Initiative de Kiev : Goris et Gyumri en Arménie ; Mstislavl en Biélorussie ; Chiatora et Dusheti en Géorgie ; Soroca en Moldavie ; Ryluky, Lutsk et Zhoukva en Ukraine.
En cours de réalisation, cette démarche doit permettre de finaliser des projets de développements locaux prenant en compte préservation du patrimoine, développement économique et responsabilisation des villes.